《民办教育促进法》新法解读

　　2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议以124票赞成、7票反对、24票弃权,表决通过了关于修改民办教育促进法的决定。

　　改革开放以来,特别是2002年民办教育促进法颁布以来,我国民办教育快速发展,已经成为社会主义教育事业的重要组成部分。统计数据显示,2015年,全国有民办学校16.3万所,占全国总数的31.8%；在校学生4570.4万人,占全国总数的17.6%。学前教育、义务教育、高中阶段教育、高等教育的民办学校分别占民办学校总数的90%、6.6%、3.0%、0.4%。

　　本次修改民办教育促进法,主要是贯彻落实党中央有关实行民办学校分类管理改革的精神以及中央教育改革战略部署的重要举措,为平稳有序推进民办学校分类管理改革提供法律依据,进一步促进民办教育事业健康发展。

修改后的民办促进教育法对于全面促进教育事业发展、深化教育领域综合改革、构建公办民办教育共同发展的办学格局,加快推进教育现代化,满足人民群众日益增长的多样化教育需求和经济社会发展需要,具有重要而深远的意义。

一、 此次修法的亮点解读

此次修法的亮点莫过于明确了非营利和营利性民办学校的划分标准，明晰民办学校的法人属性，进一步完善了国家对两类学校的扶持措施，以及对利益相关方合法权益的保障，对促进民办教育事业的健康可持续发展具有重要意义。

（一）确立分类标准，明确法人属性

首先，修订后的《民办教育促进法》第十九条第一款规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校”。该条表明学校举办者可以自主选择民办学校的属性，允许举办实施学前教育、高中阶段教育、高等教育以及非学历教育的营利性民办学校。这使民办教育和公办教育共同发展格局的法源基础更加明确,并在法律层面充分体现了完善民办教育治理体系的根本要求。

其次，新民促法第十九条第四款规定：“民办学校取得办学许可证后，进行法人登记”。由此，法律确立了营利性和非营利性的民办学校法人地位。并且，新民促法第十九条增加了“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理”的规定，第一次在法律上明确了营利性民办学校的法人财产地位，允许营利性民办学校从办学活动中取得收益，利润和结余可以在出资者之间进行分配，退出时清偿学校债务后的剩余财产可以按照公司法等有关法律、行政法规来处理。

（二）进一步完善民办学校财政、税收、土地等的扶持政策

新民促法规定了非营利性和营利性民办学校在财政收费、税收优惠、土地等方面的扶持政策。比如，新法第三十八条规定：“民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定，向社会公示，并接受有关主管部门的监督。营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定”，确立了营利性民办学校的财政收费自主权。

同时，新法特别规定了非营利性民办学校与公办学校在税收、土地等方面享有同等的政策，比如新法第四十九条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策”、第五十一条规定：“新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠”等等。这些规定着重强调民办学校应享受与公办学校的同等待遇，力图从多方面消除民办学校遭受的歧视性对待。

（三）进一步保障不同利益相关者的合法权益

首先，对于举办者权益保障的内容，新法第五十九条规定：“非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学；营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产，依照公司法的有关规定处理”，从法律的层面上进一步保障了民办学校的举办者分配处置办学利润的权利。同时，新法明确了举办者参与学校管理的权利，如新民促法第二十条第二款规定：“民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理”。

其次，针对我国民办学校教师社保政策的不公平问题，新法第三十一条规定：“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益，并为教职工缴纳社会保险费。国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险”。对比旧法，新法增加了“其他合法权益”作为兜底条款，并鼓励民办学校为教职工办理补充养老保险。

最后，对于受教育者扶持与奖励的内容，新法第四十六条规定：“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施”。相比于旧法，新民促法增加了更多的扶持项目，如购买服务、助学贷款等。非营利性民办学校还可以进一步享受政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。

　　二、对民办教育是促进不是“促退”

　　修改决定首次在法律上明确可以举办营利性民办学校,允许举办实施学前教育、高中阶段教育、高等教育以及非学历教育的营利性民办学校。但也有不同观点认为,此次修改决定并没有体现出促进民办教育发展的精神,相反,是一种“促退”。

　　对于这一质疑,教育部副部长朱之文进行了澄清。据他介绍,此次修法对民办教育具有积极的促进作用,主要体现在以下几个方面:

　　（一）切实保障扶持政策落实

现有民办学校均属于非营利性学校,但合理回报的规定与非营利性组织法律制度不衔接,影响相关扶持政策落地。明确民办教育的发展形式,对民办学校按照非营利性和营利性进行分类管理,进一步明确非营利性与营利性学校的内涵,有利于与其他法律制度相衔接,有利于完善财政、税收、土地、收费等方面扶持政策,有利于进一步调动社会力量兴办教育积极性。还可以从法律上破解困扰民办教育发展的学校法人属性不清、财产归属不明、支持措施难以落实等瓶颈问题。这将扩展民办教育发展的空间,也有利于政府加大扶持力度,落实差别化的扶持政策,促进非营利性和营利性这两类民办学校各安其位、健康发展。

（二）保证现有学校办学稳定

修改决定充分考虑我国民办教育发展的特点和现实情况,对现有民办学校举办者的权益给予了充分保障,规定选择登记为非营利性民办学校继续办学的,在终止时可综合考虑出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素,给予出资者相应的补偿或者奖励,明确了举办者依据学校的章程,参与学校办学和管理的权利等。“这些制度安排,有力地保障了民办学校及其举办者的合法权益,确保民办学校分类管理改革平稳有序推进,有利于建立稳定发展的制度环境。”朱之文说。

（三）完善了对民办学校的扶持政策,明确了鼓励的方向。

健全民办学校学生的资助制度,规定了非营利性和营利性民办学校在财政、税收优惠、土地、收费等方面的扶持政策。特别是规定了非营利性民办学校与公办学校在税收、土地等方面享有同等的政策。

（四）实现民办公办平等地位

修改决定进一步强调了民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他的合法权益,并鼓励民办学校按照规定为教职工办理补充养老保险。这就为民办学校教师发展和权益保护提供了更加有力的法律保障。此外,修改决定还再次重申民办学校与公办学校具有同等的法律地位,明确民办学校学生享有与公办学校学生同等的助学贷款、奖助学金待遇,有利于维护民办学校和师生合法权益。

（五）加强民办学校规范管理

规范管理是促进民办教育健康发展的重要保障,修改决定进一步健全了民办学校内部治理结构,优化了监管措施,建立民办学校信息公示和信用档案制度,充分发挥社会监督作用,有利于推动建立依法办学、公平竞争、监督有力的发展环境。

　　三、分类管理破解民办教育瓶颈

　　此次修法一个很重要的内容就是对民办教育实行分类管理,将民办学校分为营利性和非营利性两类。按照决定,现有民办学校将重新办理分类登记,选择登记为非营利性民办学校的,可依照修改后的学校章程继续办学。选择登记为营利性民办学校,应当进行财务清算,依法明确财产权属,并缴纳相关税费,重新登记,继续办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

　　那么,对于营利性和非营利性是如何界定的呢?“两者的区别在于,学校存续期间举办者能否取得办学收益、学校终止时能否分配办学结余。”所谓非营利性,就是说办学的结余必须全部用于继续办学。如果举办者不想办学了,学校要终止,那么在清偿了债务之后,即便还有剩余财产也不能拿走,还要继续用于其他非营利性学校办学。而营利性民办学校,举办者则可以从办学活动中取得收益,如果有利润、有结余,可以在出资者之间进行分配,如果学校要终止不办了,清偿学校债务后剩余的财产可以按照公司法等有关法律、行政法规来处理。此外,对于现有的民办学校,修改决定规定学校终止时,出资人可以按照法律规定取得相应的补偿或者奖励。

　　为什么要实行这种分类管理？实施分类管理主要出于三方面考虑:一是有利于破解民办教育发展瓶颈,使民办学校的法人属性、产权归属等方面存在的问题和矛盾,在法律层面得以澄清和解决；二是有利于按照民办学校的法人属性,分类落实财政、税收、土地等方面的扶持政策；三是有利于拓展民办教育发展空间。非营利性民办学校可以获得政府更多扶持,提高办学质量,培育一批高水平的民办学校；营利性民办学校可以利用市场机制,创新教育产品,增加教育供给。

　　按照决定,分类管理后民办学校将享受税收优惠等扶持政策。比如,对于所有民办学校,县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产、收费等措施予以扶持,同时享受国家规定的税收优惠。

　　值得一提的是,修改决定进一步体现了非营利性导向,对于非营利性民办学校,明确其可以享受与公办学校同等的税收优惠和用地政策,还可以享受政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。

　　此外,修改决定中并没有设置统一的过渡期,此举将有利于各地依据法律,从实际出发解决相关问题,一校一策、稳妥处理。“修改决定自2017年9月1日起施行,不是要求现有民办学校在此时间之前就进行选择,而是要为各地制定具体办法留出较为充分的时间,保证分类管理改革平稳有序推进。”教育部有关负责人表示。

四、整体影响评价

（一）民促法修订体现了党中央进一步鼓励民办教育发展的意志

此次民促法的修订从法律层面破解了我国民办教育发展面临的法人属性、产权归属、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和关键问题，进一步体现了党中央鼓励我国民办教育发展的意志。

其实从2002年《民办教育促进法》颁布以来，国家就明确了对民办教育的鼓励态度。2010年中共中央颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（中发〔2010〕12号）又进一步确立了民办学校分类管理的目标。随着我国民办教育在发展过程中出现的问题，2012年教育部正式启动了《民办教育促进法》的修改工作，直到今年11月7日新民促法的通过。

（二）过渡和实施细则亟待跟进

新法通过后，未来的民办教育将面临生源减少、竞争加剧、转型提质的挑战。

为保障新法的落地实施，各地方陆续出台的细则应就完善两类学校的管理制度体系、落实财政、税收、土地等奖励扶持政策、细化审批登记手续、理清资产产权、规避资本风投影响等方面做出进一步的规定。

同时，随着新法的落地和执行，未来仍需要关注四个方面的问题，如过渡期间的存量教育资产处理：即对于类VIE管理模式的公司是否需要加强监管、义务教育阶段学校的处理、存量营利性学校税务补缴问题以及非营利性学校的补偿问题。

（三）民办教育将会迈入真正“资本化”和“并购重组”发展的黄金时代

由于新法对于民办教育营利性的认可，除义务教育阶段以外的学前教育、高中阶段教育、高等教育以及非学历教育等领域或将迎来教育企业上市、并购、投资和资产证券化的大潮。

民促法修订后，相关教育机构可通过选择登记为营利性来消除资产证券化的障碍。因而，对幼儿园、民办高校等盈利能力强、且缺乏整合和资本推动的行业来说，是一波整合的机会，在整合中或将出现规模较大的龙头企业。